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        縣城經濟壯大將成為促進廣東區域協調發展重要突破口

        2022-06-13 來源:南方雜志社 作者:溫柔

        縣城新機遇

        縣城發展將迎來新的歷史機遇。在縣城新型城鎮化發展過程中,縣城的公共衛生、人居環境、公共服務、市政設施、產業配套等多個方面都將全面提升,走上高質量發展之路

        ◎《南方》雜志記者/溫柔 發自廣州

        ◎本文責編/郭芳

        廣東省第十三次黨代會報告提出,要深入實施新型城鎮化戰略,推動大中小城市和小城鎮協調發展,推進以縣城為重要載體的城鎮化建設,實施縣域高質量發展工程,培育一批產業強、環境優、特色鮮明的經濟強縣。

        縣城,在中國城鎮體系中具有承上啟下的樞紐作用,是推進城鎮化建設的重要空間載體。日前,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(以下簡稱《意見》)提出,到2025年,以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展。

        廣東縣城發展迎來怎樣的發展空間?如何實現縣城的高質量發展?《南方》雜志記者就此專訪廣東省委黨校原副校長陳鴻宇、廣東省社會科學院粵港澳大灣區研究院秘書長劉偉。

        縣城發展迎來新的歷史機遇

        《南方》雜志:《意見》的出臺,對廣東新型城鎮化發展有著怎樣的重要意義?

        陳鴻宇:縣作為國家基礎的行政單元,每個縣都有縣城,全國2000多個縣(市、區)的發展程度很不一樣,主體功能也很不一樣。全國的縣域不論處于什么地理區位、經濟發展狀況如何不同,都必然要走城鄉融合發展的道路。因此,縣城是實現城鄉融合發展和區域協調發展的最為重要的載體。

        縣城通常是縣域的交通中心、商業中心和工業集聚區,匯聚了教育、醫療、社保等公共服務機構,疊加著經濟、社會、文化、行政功能,這些功能是鎮一級不能完全具備的??梢赃@樣理解,縣城不單單服務于自身,而且服務于周邊城鄉,是輻射帶動周邊地區的重要載體。不管是在發達地區,還是在欠發達地區,縣城的基本功能屬性都是一樣的。

        因此,以人為中心、以城鄉融合發展為主要內容的新型城鎮化,必然要以縣城為重要載體。目前廣東省大多數縣城的發展是健康的、有活力的,已經成為帶動當地城鄉發展的重要平臺;但也有部分縣城的發展比較粗放,內生動力不足。此次《意見》肯定了縣城在新型城鎮化中的重要地位,縣城發展將迎來新的歷史機遇。

        《南方》雜志:目前,廣東縣城發展呈現怎樣的態勢?

        劉偉:基于《2021廣東統計年鑒》,截至2020年底,狹義而言,廣東有57個縣城(包括20個縣級市、34個縣、3個自治縣)。2020年這57個縣城所創造地區生產總值達到1.39萬億元,占廣東全省地區生產總值的12.5%。

        從空間分布看,廣東縣城區域分布極不平衡,主要集中在粵東西北;廣東區域經濟發展不平衡的特點也體現在縣城的經濟發展上,珠三角的12個縣城創造的地區生產總值排在三大區域前列。新時期“一帶”“一區”的縣城經濟發展壯大,有望成為促進廣東區域協調發展的重要突破口。

        此外,縣域經濟發展還有很大的機制創新空間。調研發現,比如在“一帶”地區,有一些鎮相對于縣更加靠近地級市,接收到地級市的輻射則更多,這就出現一些鎮可培育為副縣級中心鎮的可能性??h域總體發展進程中,一些鎮發展成為副縣級中心鎮潛力巨大,體制機制創新空間很大。

        因地制宜,制定特殊政策

        《南方》雜志:《意見》提出“科學把握功能定位,分類引導縣城發展方向”,將縣城分為大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城等情況。廣東縣城發展有哪些特色優勢?未來如何有針對性地實現高質量發展?

        劉偉:目前粵北27個縣城創造的地區生產總值比不上粵西的10個縣城,鑒于粵北的生態稟賦這一特色優勢,可側重打造重點生態功能區縣城或農產品主產區縣城。

        鄰近廣州、深圳等珠三角一線城市的縣城,區位優勢明顯,使得四會、鶴山等成為典型的大城市周邊縣城。如何承接珠三角的產業轉移,以及為大中城市提供相應的服務,從而打造專業功能縣城,均是這些縣城面臨的重要發展機會。

        針對廣東欠發達地區的人口流失重點縣城,如何吸引企業入駐建立產業集群,以及增強公共服務能力以滿足勞動力就業安家需求,是最重要的任務之一。但也要看到,如懷集等人口流失重點縣往往擁有較好的生態環境和文旅資源等,同樣也可能是生態功能區縣城。如懷集等縣的產業要更多考慮往低碳綠色方向發展,并考慮如何合理吸納城市資本,發展農副產品加工等產業。

        對此,要以超前意識布局,因地制宜制定一些特殊政策,支持不同類型縣城實現高質量發展。從發展環境上來分析,縣城發展要考慮經濟輻射半徑和交通布局半徑兩個重要因素,比如在“一帶”“一區”地區,靠近地級市的縣城與遠離地級市的縣城發展條件和所需要政策是不同的。離地級市近的縣城,更多可以發展一些服務配套功能;而遠離地級市的縣城則更要借助鄉村振興戰略,積極發展農產品加工業與集散市場等。

        《南方》雜志:《意見》提出,到2025年以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展。目前而言,廣東縣城發展還存在哪些短板?如何補齊短板弱項?

        陳鴻宇:廣東57個縣城大多分布在粵西沿海和北部山區,這些縣的縣城離地級市普遍較遠,原來的工業、服務業基礎比較薄弱。因此,這些縣城本身吸納勞動力、創業就業的機會不多,家底薄,財力緊張,提供公共產品的水平就不高,很多人口跳過縣城流向了地級市和珠三角。

        如何補齊上述短板弱項?一是繼續完善縣城作為交通、能源、物流的樞紐功能,要把基礎設施建設的重點放在縣城與各鎮村連接的縣道、鄉道和物流、信息網絡上。二是加大對縣城教育、醫療、養老、文化、住房等基本公共服務的投入和建設,盡快提升縣城公共產品對鄉村的外溢服務功能。三是分類施策,加快縣城的工業化、城鎮化步伐,改善縣城的就業創業環境。四是有條件的縣城,要努力將縣城的行政、社會服務資源向鄉村地帶擴散,推動“就近城鎮化”“就地城鎮化”,把縣城做大做強。

        劉偉:去年,廣東印發了《廣東省縣城新型城鎮化補短板強弱項實施方案》(以下簡稱《實施方案》),提出到2025年形成一批可復制可推廣的“廣東模式”與“廣東經驗”。

        目前,廣東尤其是粵東西北地區縣城,對人口經濟的綜合承載能力較弱,對擴大內需的支撐作用不強,環境衛生、市政設施、公共服務、產業配套等方面存在不少短板?!秾嵤┓桨浮穭t對這些困擾縣城發展的短板有著較強的針對性,特別是強調補齊基礎公共服務設施這一短板,為將來縣城的高質量發展打下堅實的基礎。

        如今,在鄉村振興和城鄉融合發展等背景的加持下,在縣城新型城鎮化發展過程中,充分發揮政府支持、鄉賢資助、資本投入等多元化投入的作用,促進縣城在公共衛生、人居環境、公共服務、市政設施、產業配套等多個方面全面提升,走上高質量發展之路。

        形成激勵相容的體制機制和合作模式

        《南方》雜志:去年,廣東根據實際情況創新性地提出鄉村振興駐鎮幫鎮扶村工作機制,增強鄉鎮的集聚輻射能力,更好發揮鄉鎮上連縣、下接村的紐帶作用。如何更好聯通城市、縣、鎮、鄉村四級發展?

        陳鴻宇:前一階段的脫貧攻堅已經取得了決定性的勝利,但制約村一級發展的許多問題,如產業發展、生態保護、交通網點等,光靠村一級是難以解決的。廣東目前推進的駐鎮幫鎮扶村工作機制,讓鎮作為上承縣城下接農村的主體,承接統籌謀劃和解決村一級發展所解決不了的問題,一方面有利于形成省、市、縣三級資源向鎮以下基層常規性下沉的制度,另一方面也有利于差異性地規劃建設不同類型的鄉鎮,以強鎮作為城鄉融合發展的抓手。

        進一步完善市、縣、鎮、村協同發展機制,首先要將連通機制重心放在鎮級,強市強縣必先強鎮,這是珠三角城鄉40多年快速發展的重要經驗。其次,要摸清鎮情,尊重村情,汲取民智,實事求是地制定鎮域發展規劃和行動方案。再次,要繼續堅持脫貧攻堅中的好辦法好作風,如對駐鎮幫鎮扶村工作的整體性和關聯性進行系統設計,構筑好責任體系、工作體系、投入體系、幫扶體系、社會動員體系、監督體系和考核評估體系,為駐鎮幫鎮扶村提供制度保障。

        劉偉:與珠三角相比,粵東西北的縣城發展有著巨大差距。如東莞大朗鎮2020年地區生產總值約為廣東57個縣城平均地區生產總值的1.5倍。因此駐鎮幫鎮扶村工作機制的提出極為符合廣東的實際情況。此次幫扶的1127個鎮與欠發達地區的縣城發展應放在同一個區域經濟振興體系內考慮。在鄉村振興的新階段,在城鄉融合發展的大趨勢下,駐鎮幫鎮扶村工作機制將讓鎮更好地發揮上連縣、下接村的紐帶作用,對欠發達地區縣城培育新的經濟競爭力大有幫助,而這些鎮也將成為縣城發展的重要支撐環境。

        縣城作為縣域的政治和文化等中心,仍具備鎮無法替代的作用,尤其是在容納與縣域產業發展水平相匹配的人才資源、科技資源方面,縣城具有銜接中大城市的作用。這需要從資源稟賦、產業結構等方面剖析制約縣城發展的主要癥結,基于市、縣、鎮、村的資源稟賦形成激勵相容的體制機制和合作模式是關鍵指向。

        此外,在數字化、信息化、智能化等發展大趨勢之下,未來縣城新型城鎮化進程中,鄉村治理、鎮域治理、縣域治理也將達到新的水平。


        網編:陳冰青

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